Themenforum Migration in München

Migration und Migrationspolitik in Bayern von den 1950er bis zu den 1970er Jahren

Bei einem Zeitzeugenprojekt in einer 10. Klasse des Johannes-Heidenhain-Gymnasiums in Traunreut, das der Autor als junger Lehrer begleiten durfte, stellten die Schülerinnen und Schüler 2006/07 zahlreiche Heimatvertriebene aus der Großelterngeneration vor. Dies ist für eine Flüchtlingsstadt wenig überraschend. Daneben spiegelten sich auch andere Zuwanderergruppen in der Schülerschaft des Gymnasiums wider. Etwa ein Zehntel der Jugendlichen kam aus (Spät-)Aussiedlerfamilien, andere wiederum stammten von ausländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, also von „Gastarbeitern“, ab. Auf diesen Migrationsbewegungen nach Bayern, die sich beispielsweise in Traunreut nachvollziehen lassen, soll in diesem Beitrag für den Zeitraum von den 1950er bis zu den 1970er Jahren der Fokus liegen.
 
Dabei wird auch die Migrationspolitik in Bayern in den Blick genommen. Zweifellos wurden weitreichende Entscheidung der Migrationspolitik nicht in Bayern getroffen: So wurde die Vertreibung der Deutschen von den Siegermächten beschlossen, für die Anwerbung von Arbeitskräften aus dem Ausland handelte die Bundesregierung Verträge mit den Entsendestaaten aus, die Arbeitnehmerfreizügigkeit im zusammenwachsenden Europa wurde in den Römischen Verträgen fixiert und der Zuzug von Aussiedlern hing lange vom guten Willen kommunistischer Diktaturen ab.
In der föderalen Ordnung der Bundesrepublik haben die Länder in den Bereichen, welche die Migrationspolitik umfasst, aber durchaus Handlungsspielräume bzw. gesetzgeberische Kompetenzen.¹ Bayern gestaltete zwischen den 1950er und den 1970er Jahren aktiv die Schul-, Wohnungs- und die Integrationspolitik.
 
Im Folgenden werden die Entscheidungen auf Landesebene in diesen Politikbereichen für die Migrationsgruppen der Heimatvertriebenen, Arbeitsmigrantinnen und -migranten und Spätaussiedlerinnen und -aussiedler verglichen. Dabei wird deutlich, dass Bayern nach 1945 zwar durchweg ein Einwanderungsland war, es aber bezogen auf die einzelnen Zuwanderungsgruppen auch deutliche Unterschiede in den migrationspolitischen Ansätzen gab.
 
Flüchtlinge und Heimatvertriebene
Flucht und Vertreibung der deutschen Bevölkerung aus den östlichen Reichsgebieten bzw. aus Ostmitteleuropa als Folge der Verbrechen des NS-Staates stellen einerseits die größte ethnische Säuberung der jüngeren Geschichte dar.² Insgesamt verloren hierbei etwa 14 Millionen Deutsche ihre Heimat. Andererseits führten Flucht und Vertreibung in den Aufnahmegebieten zu einer bisher nie dagewesenen Bevölkerungszunahme bei gleichbleibendem Territorium. Die Eingliederung der Vertriebenen, die im Gegensatz zur Integration anderer Migrantengruppen sehr gut erforscht ist, brachte eine enorme Herausforderung für den bayerischen Staat der Nachkriegszeit mit sich.³
 
1946 gab es in den drei Westzonen 13,7 Millionen Haushalte und 8,2 Millionen Wohneinheiten. Es fehlten also 5,5 Millionen Wohnungen.⁴ Daher wurde der private Wohnraum erfasst, um leerstehende Wohnungen bzw. Wohnungen, die nach Einschätzung der Behörden unterbesetzt waren, zu beschlagnahmen. In Bayern standen dafür 166 Flüchtlingskommissare mit ca. 3.000 Verwaltungsangestellten bereit. Die Flüchtlinge wurden in den konfiszierten privaten Wohnraum der Einheimischen eingewiesen.⁵ Alteingesessene empfanden die neu Angekommenen oft als Belastung, zudem waren ja bereits Opfer des Bombenkrieges und Displaced Persons auf den knappen Wohnraum angewiesen. Die Einweisungen lösten häufig Protest aus, sie waren teilweise nur unter Zwang und mit Hilfe der Polizei zu bewerkstelligen. Als Rechtsgrundlagen sind z.B. das Kontrollratsgesetz Nr. 18 vom 16. März 1946 bzw. das Wohnraumbewirtschaftungsgesetz vom 31. März 1953 zu nennen. Noch 1955 wohnten 1,5 Millionen Haushalte zur Untermiete sowie 340.000 in Notwohnungen und Massenunterkünften.⁶ Erst 1965 wurde, abgesehen von Orten mit angespannter Lage auf dem Wohnungsmarkt, die Zwangsbewirtschaftung bundesweit aufgehoben.⁷
 
Die Aufnahme der Flüchtlinge war vor allem eine Aufgabe ländlicher Gegenden, da die größeren Städte unter Kriegszerstörungen litten. Dabei entstanden die Vertriebenengemeinden und -siedlungen Geretsried, Neugablonz, Neutraubling, Traunreut und Waldkraiburg, die trotz ihrer unbestreitbaren Bedeutung aber nur einen kleinen Teil der Neuankömmlinge aufnehmen konnten. Von den 1,7 Millionen Flüchtlingen Ende 1946 kamen 59,2 % in Gemeinden mit weniger als 2.000 Einwohnern, 15,5 % in Gemeinden mit 2.000 bis 5.000 Einwohnern unter, typischerweise in Orten wie im oberbayerischen Markt Schwaben: Zu den 2.612 Einwohnern (1947) kamen 1.808 Flüchtlinge, die größte Gruppe bestand aus ca. 800 Sudetendeutschen. Neben der beruflichen Eingliederung war die Neuschaffung von Wohnraum besonders dringlich. Deshalb wies die Gemeinde Wohnbezirke aus, wo auf Ackerland Wohnbauten entstanden. In Markt Schwaben war dies durch einen 1952 geschlossenen Vertrag zum Erbbaurecht zwischen der Pfarrpfründe Markt Schwaben als Grundstückseigentümerin und dem Katholischen Siedlungswerk als Träger und interessierten Siedlern möglich. Der Vertrag gilt 99 Jahre und läuft 2051 ab. Außerdem wurde 1956 unter der Leitung eines sudetendeutschen Vertriebenen eine bis heute existierende Siedlervereinigung gegründet, um in Eigeninitiative am neuen Heimatort Wohneigentum zu errichten.⁸
 
Was vielleicht nach einem pittoresken Einzelfall einiger Eigenheimaktivisten aussieht, besitzt politische Relevanz. Das Leben in den Baracken war auf Dauer unhaltbar, noch bis 1956 gab es im Landkreis Ebersberg viele Notwohnungen,⁹ die Zwangseinquartierungen durch die Flüchtlingskommissare hatten bei den Wohnungseigentümern oft für böses Blut gesorgt. „Sudetengesindel“, „Rucksackdeutsche“ oder „Pollacken“ waren, trotz der weitverbreiteten Hilfsbereitschaft, häufig gegen Vertriebene gerichtete Schimpfworte.¹⁰
 
Wohnungsbau und Umsiedlungsprogramm
Die Verteilung der Vertriebenen verlief nach 1945 so ungleichmäßig, dass eine länderübergreifende Korrektur notwendig wurde.¹¹ Die Besatzungsmächte leiteten diese 1947 ein. Ab 1949 kam es auf Bundesebene ebenfalls zur Umverteilung von Vertriebenen, um „überbelegte“ Länder zu entlasten. Die Bundesumsiedlung lief aber so schleppend, dass man in Bayern im Rahmen eines Landesumsiedlungsprogramms aktiv wurde.¹² Landkreise mit hoher Arbeitslosigkeit sollten von erwerbslosen Vertriebenen entlastet und diese an Orte mit vorhandener Industrie überführt werden. Dafür wollte man zusätzliche Wohnungen errichten, auch um Fernpendler aufzunehmen. Zudem sollte die „Bayernflucht“ qualifizierter Arbeitskräfte verhindert und wertvolles Humankapital gesichert werden.
 
Die Finanzierung erfolgte zunächst aus Mitteln des Bundes und des Marshallplans. Der Wohnungsbau spielte dabei die entscheidende Rolle, Vertriebenensiedlungen wie Traunreut erhielten eine Förderung.¹³ Man versuchte, Wohnungsbaugesellschaften der Kirchen, Kommunen und Genossenschaften einzubinden – die Ressourcen des Freistaats waren eng begrenzt.¹⁴ Über die Wohnungsvergabe entschieden die Wohnungsämter.¹⁵
 
Dabei stellte sich heraus, dass einige als überbesetzt geltende Landkreise die Abwanderung von Vertriebenen vermeiden wollten, da sie einen Verlust an Arbeitskräften und Kaufkraft fürchteten: Bereits nach wenigen Jahren wurden Vertriebene bei nüchterner Betrachtung nicht mehr als Last, sondern als Gewinn empfunden. Vertriebene deckten oft die Lücken, die erst durch Kriegsverluste entstanden waren.¹⁶
 
Bereits ab 1954 waren dank des Wirtschaftsaufschwungs und der Förderpolitik die meisten Vertriebenen am Arbeitsmarkt untergekommen. Zwischen 1951 und 1958 wurden durch das Landesumsiedlungsprogramm 49.000 Wohnungen gebaut. Diese erhielten Sowjetzonenflüchtlinge, Vertriebene oder ehemalige Bewohner von aufgelösten Lagern etc. Im Prinzip wurden im Rahmen des bayerischen Umsiedlungsprogramms Wohnungen dort errichtet, wo es Arbeitsplätze, aber keinen Wohnraum gab. Gebiete mit Arbeitsstätten in nennenswerter Zahl und Fernpendler profitierten davon, v.a. Großstädte, aber auch das recht stark industrialisierte Oberfranken, dazu Schwaben.¹⁷ Wegen des allgemeinen Aufschwungs schwand das Interesse an staatlicher gelenkter Umsiedlung, das Landesumsiedlungsprogramm lief aus.
 
Die Teilnahme an den Umsiedlungsverfahren erfolgte in den 1950er Jahren grundsätzlich nur auf freiwilliger Basis, ganz im Gegensatz zu den Vorgaben des Wohnortzuweisungsgesetzes, das später auf Menschen mit (Spät-)Aussiedlerstatus angewandt werden sollte,¹⁸ oder zu den zeitweise für ausländische Arbeitskräfte geltenden Zugzugsperren.¹⁹
 
Etwa 70.000 Menschen wurden im Rahmen des Programms in Bayern umgesiedelt. Auch andere Bundesländer führten derartige Programme durch. Länderinterne Umsiedlungen erfassten insgesamt ca. 400.000 Vertriebene.²⁰
 
Arbeitsplätze
1950 waren 38 % der Arbeitslosen in Bayern Heimatvertriebene, sie stellten aber nur 21 % der Bevölkerung.²¹ Die Integration in den Arbeitsmarkt war anfangs schwierig, gelang dann aber überraschend schnell. Die ländlichen Gebiete in Bayern hatten durch die flächendeckende Verteilung der Flüchtlinge einen erheblichen Strukturwandel erlebt: Dort, wo früher nur Landwirtschaft betrieben wurde, entwickelte sich mehr Industrie. Die Unternehmen verteilten sich bereits in den frühen 1950er Jahren recht gleichmäßig über das Landesgebiet.²² Bayern profitierte von der Verlegung vieler Firmen aus der Sowjetischen Besatzungszone, z.B. kamen die Allianz und Siemens. Flankierend wurde 1950 die staatliche Landesanstalt für Aufbaufinanzierung (LfA) gegründet. Das Sonderkreditinstitut konzentrierte sich anfangs vor allem auf die Förderung der zahlreich entstehenden Flüchtlingsunternehmen, bevor es sich auf die Mittelstandsförderung verlegte.²³
 
Viele Sudetendeutschen stammten aus weiter entwickelten und industriell geprägten Regionen. Sie brachten ihre Fähigkeiten mit. Das Potenzial wurde erkannt und vom Freistaat besonders schnell für einen Industrialisierungsschub genutzt. Daneben lieferte der rasche ökonomische Wiederaufstieg der Bundesrepublik den entscheidenden Schub zur wirtschaftlichen Lösung der Flüchtlingsfrage.
 
Schulpolitik
Das bayerische Schulwesen wurde durch die Eingliederung der Vertriebenen stark beeinflusst. So waren 1950 28 % der hauptamtlichen Volksschullehrkräfte Vertriebene und die bayerische Realschule wurde nach dem Vorbild der böhmisch-österreichischen Bürgerschule gestaltet.²⁴
 
Die Zuwanderung führte dazu, dass in Bayern 1946 von ursprünglich 1.424 Gemeinden mit rein katholischer Bevölkerung nur noch neun übrigblieben, von 140 rein protestantischen keine einzige.²⁵ Dadurch geriet die nach 1945 wieder eingeführte Konfessionsschule unter Druck. Allein 1967/68 standen drei Volksbegehren bzw. zwei Volksentscheide zur Gemeinschaftsschule an. Vor dem Hintergrund der Mischung der Konfessionen durch die Ansiedlung von Vertriebenen, durch das Wachstum der Städte, das Nachlassen religiöser Bindungen usw. war die Konfessionsschule nicht mehr praktikabel, übrigens auch nicht in anderen Bundesländern. Durch die Änderung der Bayerischen Verfassung wurde 1968 die Gemeinschaftsschule eingeführt.²⁶
 
Schirmherrschaft über den „Vierten Stamm“
In der Regierungserklärung vom 24.10.1947 verlieh Ministerpräsident Hans Ehard (CSU) einerseits der Hoffnung Ausdruck, dass Friedensverhandlungen eine Rückkehr in die Heimat möglich machen würden. Andererseits rief er die Flüchtlinge dazu auf, Wurzeln in Bayern zu schlagen. Die organische Verschmelzung von „Fremden“ und Einheimischen sei das Hauptziel. Die Idee des dauerhaften Verbleibs wurde also frühzeitig regierungsamtlich ausgesprochen.²⁷ 1954 wurde durch Ehard auf dem Sudetendeutschen Tag in München die Schirmherrschaft Bayerns über die Sudetendeutschen verkündet und eine ideelle Einbürgerung vorgenommen. 1962 erfolgte die feierliche Verbriefung der bayerischen Schirmherrschaft. Wilhelm Hoegner (SPD) wiederum prägte für die Sudetendeutschen die Formel vom „Vierten Stamm Bayerns“. Der Freistaat übernahm 1978 auch noch die Patenschaft über die Landsmannschaft der Ostpreußen. Neben den großen Anstrengungen, die zur Eingliederung auf dem Arbeits- und Wohnungsmarkt unternommen wurden, waren dies wichtige Symbolakte der Integration.
 
Elektorale Bedeutung
Die Flüchtlinge und Heimatvertriebene waren elektoral wichtig. Sie besaßen mit der deutschen Staatsbürgerschaft das aktive und passive Wahlrecht. Dies spiegelte sich in zahlreichen Mandaten in den Gemeinderäten und Parlamenten wider. Mit dem Block der Heimatvertriebenen und Entrechteten (BHE)/Gesamtdeutscher Block (GB) wurden sie von einer eigenen, auf die Flüchtlingspolitik hin zugeschnittenen Partei vertreten. Daneben wurden gezielt ehemalige Nationalsozialisten angesprochen. Der BHE zog in den Bundestag und in viele Landtage ein, zudem war er an mehreren Landes- und Bundesregierungen beteiligt. So verdrängte die Partei in Bayern im Rahmen einer Viererkoalition zwischen 1954 und 1957 vorübergehend die CSU als Regierungspartei.²⁸
 
Lastenausgleich und Wohnungsbauförderung waren Schwerpunkte der politischen Arbeit. Mit der fortschreitenden Integration der Vertriebenen und dem Übertritt wichtiger Exponenten in die Unionsparteien ging der Niedergang der Partei einher. Einerseits wurde deren Wählerpotenzial in Bayern nicht nur, aber überwiegend von der CSU gebunden. Andererseits trat nun die CSU als Fürsprecherin der Vertriebenen auf.
 
Der Grad der Selbstorganisation war hoch: Als Stichpunkte sind hier z.B. ein blühendes Vereinswesen,²⁹ die Ackermanngemeinde, der Adalbert-Stifter-Verein und die Sudetendeutsche Landsmannschaft zu nennen.
 
Auch die Gruppenidentität unter den Sudetendeutschen war stark ausgeprägt. Die interne Meinungsbildung, das Formulieren von Forderungen und Zielen sowie die nach außen hin verhandelbaren Positionen im Rahmen der verschiedenen Organisationen der Vertriebenen sind wichtige Voraussetzungen für eine gelingende (Binnen-)Integration.³⁰
 
Aussiedler
Aussiedler sind Deutsche im Sinne des Grundgesetzes. Laut Artikel 116 GG gelten Flüchtlinge oder Vertriebene deutscher Volkszugehörigkeit als deutsche Staatsbürger. Seit 1950 siedelten über 4,5 Millionen Menschen, erst seit dem Kriegsfolgebereinigungsgesetz von 1993 offiziell als Spätaussiedler bezeichnet, in die Bundesrepublik aus. Für den Untersuchungszeitraum liegt ihre Zahl bei 1.015.122 (1950–1979). Bis heute gelangten davon ca. 650.000 nach Bayern.³¹
 
Zunächst dominierte die Aussiedlung aus Polen, im Laufe der 1970er Jahre stieg Zahl der aus Rumänien Kommenden an. Zahlenmäßig klar übertroffen wurden beide Gruppen von den 2,4 Millionen Menschen, die zwischen 1950 und 2020 aus der Sowjetunion und ihren Nachfolgestaaten nach Deutschland aussiedelten. Ab 1987 kam es zum rasanten Anstieg der Zuwanderung. Deshalb soll hier diese ab der Ära Michail Gorbatschows so wichtige Gruppe besonders beachtet werden.
 
Die Aussiedlerzuwanderung wird mit Hilfe des 1949 entstandenen Königsteiner Schlüssels geregelt. Schon zu Beginn dieser Zuwanderung hatte jedes Land eine bestimmte Quote aufzunehmen. Für Bayern wurden 13,2 % (1952; 1993: 14 %, 2019: 15,56 %)³² der Gesamtzahl errechnet. Mit dem Schlüssel sollten, vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der Ansiedlung von Vertriebenen, die Bildung einseitiger Siedlungsschwerpunkte und spätere Umsiedlungsmaßnahmen verhindert werden. Bis 1989 wurden die Verteilungsquoten nicht streng eingehalten. Persönliche Wünsche, z.B. familiäre Kontakte an einem Ansiedlungsort, wurden oft berücksichtigt.³³ Im Grenzdurchgangslager Friedland gab es zwischen 1958 und 2011 die Dienststelle des Beauftragten des Freistaats Bayern für die Verteilung von Aussiedlerinnen und Aussiedlern.
 
Gruppenidentität
Aussiedlerinnen und Aussiedler im Allgemeinen und Russlanddeutsche im Speziellen stellen heterogene Zuwanderergruppen dar. Sie stammen aus ganz unterschiedlichen Herkunftsländern in Osteuropa und in der Sowjetunion. Die Gruppenidentität ist relativ schwach ausgeprägt.
 
Bei der Selbstorganisation besaßen die Deutschen aus der Sowjetunion bzw. aus Russland eigentlich einen Startvorteil: Bereits in der Zwischenkriegszeit hatten die nach der Oktoberrevolution geflohenen Deutschen Vereine gegründet, die allerdings miteinander konkurrierten. Es kam vor dem Hintergrund der landsmannschaftlichen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und konfessionellen Prägungen sowie der großen Entfernungen zwischen den verschiedenen Siedlungsgebieten im Russischen Reich bzw. in der Sowjetunion zu Aufsplitterungen. Nicht selten sah man sich als Wolgadeutscher, Kaukasusdeutscher oder als Mennonit.³⁴
 
Der Vorläufer der Landsmannschaft wurde 1950 in Stuttgart gegründet, und zwar vor allem von Schwarzmeerdeutschen. Man unterzeichnete die Charta der deutschen Heimatvertriebenen und gliederte sich auch ansonsten in die Tradition der Vertriebenenverbände ein: Das Hauptinteresse der seit 1955 arbeitenden „Landsmannschaft der Deutschen aus Russland“ war es, die Aussiedlung der in der UdSSR unterdrückten Russlanddeutschen einzufordern. Die Grundlage des Narrativs ist das Kollektivschicksal der Verfolgung in der kommunistischen Diktatur: Man sieht sich, in Abgrenzung zu Migrantengruppen nichtdeutscher Herkunft, nicht als Einwanderer, sondern als Heimkehrer und Teil der deutschen Mehrheitsgesellschaft.³⁵ Bezeichnend ist, dass sich die Landsmannschaft der Deutschen aus Russland bis heute unter dem Dach des Vertriebenenverbandes befindet.³⁶
 
Integrationsmaßnahmen
Zu Beginn der Aussiedlermigration schienen Integrationsmaßnahmen kaum nötig zu sein. Die Zahlen waren, im Vergleich zu denen der Vertriebenen und der ausländischen Arbeitskräfte, überschaubarer. Die Deutschen aus der Sowjetunion hatten, was Schulunterricht, den Erwerb und öffentlichen Gebrauch der deutschen Sprache betraf, oft schlechtere Voraussetzungen als die Deutschen aus Polen oder Rumänien. Auf der anderen Seite war im Untersuchungszeitraum die Mehrheit noch des Deutschen mächtig, zumindest wenn man der freiwilligen Selbsteinschätzung bei den sowjetischen Volkszählungen Glauben schenkt. Deutsch als Muttersprache gaben Deutsche in der Sowjetunion mit folgenden Werten an: 95% im Jahre 1926, 75% (1959), 66,8% (1970), 57,7% (1979), 49% (1989) und schließlich 36% (1994, in der Russischen Föderation).³⁷ Auch die Deutschen aus Polen und Rumänien, die in den 1980er und Anfang der 1990er Jahre kamen, integrierten sich schnell.³⁸ Eine nennenswerte Anzahl ließ sich auch in den Vertriebenenstädten wie z.B. in Traunreut nieder.³⁹ In Ingolstadt und Regensburg bildeten sich Schwerpunkte der russlanddeutschen Ansiedlung.
 
Insgesamt wurden aber die Aussiedlerzahlen also so hoch eingeschätzt, dass das Bundesinnenministerium 1976 ein Sonderprogramm zur Eingliederung der Aussiedler aus der Taufe hob. Sprachkurse, Grundsätze zur Anerkennung von Ausbildungsgängen, Lohnkostenzuschüsse, Gründerdarlehen und anderes sollten die Integration erleichtern. Das Sonderprogramm wurde 1988, vor dem Hintergrund stark gestiegener Zahlen, neu aufgelegt.⁴⁰ Eine Zuzugsteuerung, die den Königsteiner Schlüssel ergänzte, kam außerhalb des Untersuchungszeitraums zum Tragen: Das Wohnortzuweisungsgesetz band zwischen 1996 und 2009 für die Dauer von drei Jahren neu Zugewanderte an den zugewiesene Wohnort. Das Grundrecht auf Freizügigkeit wurde eingeschränkt, da durch Kettenwanderungen einige Landkreise überdurchschnittlich oft als Wohnort ausgewählt wurden. Die Überlastung der örtlichen Infrastruktur und des Arbeitsmarktes drohte.
 
Bezüglich der Heimatvertriebenen gab es Parallelen. Auch die Ausgesiedelten verfügen über ein dauerhaftes Bleiberecht, zudem sind sie als Deutsche im Sinne des Grundgesetzes wahlberechtigt.⁴¹ Dies unterscheidet beide Gruppen wesentlich von den „Gastarbeitern“.
 
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aus den Anwerbeländern
Erstmals in der modernen Geschichte Bayerns gelangten mit den sogenannten Gastarbeiterinnen und Gastarbeitern nennenswert viele Personen aus anderen, nicht deutschsprachigen und zum Teil muslimisch geprägten Ländern dauerhaft ins Land.⁴²
 
Die ersten „Gastarbeiter“, weit überwiegend Männer, die von der Bundesrepublik Deutschland angeworben wurden, stammten aus Italien. Auf das erste Anwerbeabkommen 1955 folgten bis 1968 Abkommen mit Spanien, Griechenland, Türkei, Portugal, Marokko, Südkorea, Tunesien und schließlich Jugoslawien folgen. Später kamen die größten Gruppen aus Jugoslawien, dann aus der Türkei.⁴³
 
1960 betrug die Anzahl der in Bayern beschäftigten ausländischen Arbeiternehmerinnen und Arbeitnehmer ca. 37.000, bis 1966 stieg sie auf 194.000 und bis 1970 auf fast 293.000. 1972 waren es bereits rund 370.000, insgesamt 10,5 % der Beschäftigten. Nach einem kurzzeitigen Rückgang zählte man 1980 ca. 340.000 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte.⁴⁴
 
60 % der „Gastarbeiter“ in Bayern konzentrierten sich auf drei Städte: In München lebten 156.613, in Nürnberg 55.826 und in Augsburg 22.965. München war bundesweit die Stadt mit der größten Zahl ausländischer Arbeitskräfte, 1972 stellten hier „Gastarbeiter“ jeden sechsten Einwohner. Aber auch in kleineren Orten nahm ihre Zahl zu. In den Arbeitsamtsbezirken Kempten, Traunstein und Weilheim lag ihr Anteil 1970 über 10 %.⁴⁵ Auch das eben erst gegründete Traunreut verzeichnete Zuwächse. Stammten 1960 erst 3,81 % der Bewohner aus dem Ausland, waren es 1970 bereits 13,69 %.⁴⁶
 
Am Münchner Hauptbahnhof befand sich die Weiterleitungsstelle des Landesarbeitsamtes Südbayern, das alle süd- und südosteuropäischen Arbeitskräfte betreute. Von dort aus wurde die Weiterfahrt zu den Arbeitgebern organisiert. Die Ziele der Ankommenden lagen in den westdeutschen Industriegebieten. Zunächst war die Zuwanderung nach Bayern relativ schwach, sie nahm aber zu, nachdem das Wirtschaftswachstum in den 1970er Jahren über dem deutschen Durchschnitt lag.⁴⁷
 
In Bayern wurden die ausländischen Arbeitskräfte vor allem im Hoch- und Tiefbau beschäftigt, auf Großbaustellen wie z.B. auf dem Olympiagelände in München, im Fahrzeug- und Maschinenbau, daneben sollte der Arbeitskräftemangel in der Landwirtschaft oder in der Krankenpflege gedeckt werden. Nach dem Anwerbestopp wurde die Gastronomie als Arbeitgeber wichtiger.⁴⁸
 
Anfangs fragte die bayerische Wirtschaft kaum qualifiziertes Personal nach, sodass diese Arbeitsmigration zur Unterschichtung des Arbeitsmarktes führte. Die Betroffenen arbeiteten oft am unteren Ende der Beschäftigungshierarchie (Müllabfuhr, Straßenreinigung, schwere körperliche Akkordarbeiten, schlechte Bezahlung). Zum Teil wurden Heimatvertriebene abgelöst, die bisher unterhalb ihres Qualifikationsniveaus gearbeitet hatten. Die bayerische Staatsregierung ging 1973 davon aus, dass 70–80 % der Männer und 80–90 % der Frauen un- oder angelernt waren.⁴⁹
 
Rotation vs. Integration
Das Anwerbesystem basierte auf dem Gedanken der Rotation, also auf der fristgerechten Rückkehr der Arbeitskräfte in die Entsendeländer. Dadurch wurden „Gastarbeiter“ von der Gesellschaft zunächst kaum wahrgenommen und Integration schien kein Thema zu sein. Dies war zunächst im Interesse vieler Beteiligter: Das Gastland und die Arbeitgeber setzten auf den ökonomischen Nutzen der Arbeitskräfte, die Entsendeländer hofften auf soziale Entlastung sowie Transferzahlungen und die ausländischen Arbeitnehmerinnen und -nehmer wollten oft möglichst schnell Geld verdienen, um nach der Rückkehr in die Heimat eine eigene Existenz zu gründen.
 
München war 1972 bundesweit die Stadt mit den meisten ausländischen Arbeitskräften. Anfang der 1970er Jahre begann hier die Debatte über die Situation dieser Menschen. Dazu wurde 1972 eine „Problemstudie über die kommunalpolitischen Aspekte der Ausländerbeschäftigung“ erstellt. Außerdem prüfte 1973 die bayerische Staatsregierung das bisherige Vorgehen in der sogenannten Gastarbeiterfrage.⁵⁰ Es wurde befürchtet, dass eine weitere ungesteuerte Zuwanderung Sicherheitsprobleme und hohe Infrastrukturkosten verursachen würde. Der bayerische Ministerrat hielt 1973 in einem Beschluss fest, dass der Aufenthalt von ausländischen Arbeitskräften auch in Zukunft nur vorübergehend sei, die Rotation sei ggf. administrativ durchzuführen. Bei schon länger in der Bundesrepublik ansässigen Ausländerinnen und Ausländern seien aus humanitären Gründen der Verbleib und der Familiennachzug zu ermöglichen, aber nur wenn die Infrastruktur dafür ausreiche.⁵¹ Noch vor der Ölkrise und vor dem Anwerbestopp setzte die Staatsregierung darauf, einen weiteren Zuzug von ausländischen Arbeitskräften einzuschränken oder ganz zu unterbinden.
 
Auf der anderen Seite strebte Bayern seit 1971 danach, eine zwischen Bund, Ländern und Sozialpartnern abgestimmte Ausländerpolitik zu entwickeln. Hier lag ein besonderes Augenmerk auf der Lage am Wohnungsmarkt. Dieser Gesichtspunkt wurde am 6. Juni 1973 in einem von der Bundesregierung beschlossenem Aktionsprogramm zur Ausländerbeschäftigung aufgegriffen. Die vorhandene soziale Infrastruktur und die notwendige angemessene Eingliederung ausländischer Arbeitskräfte sollten in Einklang gebracht werden. Die Bundesregierung wollte, ähnliche wie die bayerische Staatsregierung, ausländische Arbeitskräfte in Ballungsräumen nur zulassen, wenn die Infrastruktur nicht überlastet werden würde. Die von Bayern geforderte Zwangsrotation fand bei der Bundesregierung keine Unterstützung, sie sprach sich gegen das Rotationsprinzip aus.⁵² Vor dem Hintergrund der einbrechenden Konjunktur, der steigenden Arbeitslosigkeit sowie der Ölpreiskrise verfügte die Bundesregierung am 23. November 1973 schließlich einen Anwerbestopp. Die hier beschäftigten Migrantinnen und Migranten konnten nun ein Arbeitsverhältnis nicht mehr kündigen, um dann nach dem Ende der Krise aus ihrer Heimat wieder zurückzukehren und eine Arbeit in Deutschland aufnehmen. Deswegen kam es zu einem verstärkten Familiennachzug. Da 1975 zudem das Kindergeld für die Kinder, die nicht in Deutschland lebten, gekürzt wurde, verstärkte sich der Effekt. Damit war klar, dass sich der Aufenthalt von „Gastarbeitern“ verstetigen würde. Nicht klar war der zahlenmäßige Umfang dieser Entwicklung.
 
Im Vergleich zum Ansatz der bayerischen Staatsregierung stand die „Ausländerstudie“ von 1972 für ein gegensätzliches Modell. Das Ziel der Stadt München war, eine gleichberechtigte Teilnahme am demokratischen Willensbildungsprozess zu ermöglichen, und zwar spätestens nach fünf Jahren Aufenthalt. Die Zugewanderten sollten selbst über ihr Bleiben entscheiden können. Dagegen sah das bayerische Innenministerium politische Mitbestimmung von Nichtstaatsbürgern als Gefahr.⁵³
 
Die Wohnungssituation wurde oft als Ghettobildung wahrgenommen. Die Lage schien so belastend, dass es z.B. in der Münchner Stadtverwaltung Pläne für eine stadtteilbezogene Zuzugssperre gab. Dabei war eine Obergrenze von 10 bis 12 % von im Stadtteil lebenden Ausländerinnen und Ausländern vorgesehen. Ab diesem Maximalwert sollte der Zuzug dieser Personengruppe gestoppt werden. In München überschritten 14 Stadtteile den Grenzwert: Oberbürgermeister Georg Kronawitter sprach von einem „Münchner Harlem“. Neben einer Ghettoisierung war auch die befürchtete Überlastung der Infrastruktur durch Zuwanderung ein Argument. In Augsburg gab es z.B. einige Viertel mit einem Ausländeranteil von 48 bis 67 %. Durch einen Bund-Länder-Beschluss wurde 1975 ein bundesweit gültiges Steuerungskonzept ein, das vor einer Überlastung der Infrastruktur schützen sollte. Städte und Kreise ab einem Ausländeranteil von 12 % mussten für den Zuzug von Ausländerinnen und Ausländern gesperrt werden. Bei Bedarf konnte die Sperre auch bei einem geringeren Ausländeranteil beantragt werden. Die Landesregierung nutzte diese Regelung: Die Behörden in Bayern verhängten über zehn Städte und Kreise eine Zuzugssperre für „Gastarbeiter“. Bundesweit gab es 25 gesperrte Kreise und Städte. Diese Regel wurde bereits 1977 aufgehoben, da sie in der Praxis und wegen der zahlreichen Ausnahmen nicht funktionierte.⁵⁴
 
Schulpolitik
Durch den Familiennachzug war die Migrationspolitik besonders stark im Bereich der Schule betroffen. Mit der wachsenden Arbeitsmigration nahm auch die Zahl der Kinder ausländischer Arbeitskräfte in Bayern zu, und zwar bereits vor dem Anwerbestopp 1973. 1966/67 gab es an den bayerischen Grund- und Hauptschulen 6.300 Schülerinnen und Schüler aus den sechs wichtigsten Herkunftsstaaten Türkei, Griechenland, Italien, Jugoslawien, Spanien und Portugal, 1971/72 waren es bereits 24.900. 1973 zählte man 30.000 Schülerinnen und Schüler, zudem lebten hier rund 100.000 ausländische Arbeitnehmerehepaare mit mindestens 80.000 Kindern. 1978/79 wurden an den allgemeinbildenden und beruflichen Schulen in Bayern ca. 75.000 ausländische Schülerinnen und Schüler unterrichtet.⁵⁵
Bundesweit verzeichnete das Statistische Bundesamt 1973 insgesamt ca. 140.000 ausländische Schülerinnen und Schüler. Für das Schuljahr 1979/80 wurden 552.000 ausländische Lernende an einer allgemeinbildenden Schule gemeldet.⁵⁶
 
Die Kultusministerien der Länder können dank der Kulturhoheit durch schulpolitische Entscheidungen in der Einwanderungspolitik erheblichen Einfluss ausüben. Die Grundfrage lautete: Sollte die Schulpolitik die Integration oder das Rotationsprinzip fördern? Es ging darum, ob ausländische Kinder deutschsprachige Regelklassen besuchen sollten, um sich langfristig zu integrieren, oder ob sie nationalhomogene Klassen besuchen sollten, um dort für die erfolgreiche Rückkehr in die Entsendestaaten vorbereitet zu werden.⁵⁷
 
Das bayerische Schulkonzept für die ausländischen Kinder war besonders umstritten: Das Kultusministerium vertrat 1961 die Position, ausländische Kinder, die kein Deutsch sprachen, als „bildungsunfähig“ vom Unterricht zurückzustellen, bis sie bei den Sprachkenntnissen aufgeholt hätten. Für einen Förderunterricht aber gab es kein Geld. Zudem ging man ohnehin nur von einem vorübergehenden Problem aus, da der Arbeitsaufenthalt der Erwachsenen befristet war. Andererseits wurde für ausländische Kinder ein Zusatzunterricht gefördert, der in der Sprache des Herkunftslandes stattfand und dessen Kultur vermittelte, um die Rückkehr in die Heimat zu erleichtern. Immerhin wurde ab 1965 privater Unterricht genehmigt, der die ausländischen Kinder auf den Besuch der Volksschule vorbereiten sollte. Dies wurde später durch Angebote der öffentlichen Schulen ergänzt, aber ohne dass dafür genügend Ressourcen bereitgestellt worden wären.⁵⁸
 
Für Kinder von „Gastarbeitern“ in Bayern war daher Anfang der 1970er Jahre und auch später eine niedrige Übertrittsquote zu verzeichnen, nur 4 von 100 Grundschülern traten auf die Realschule oder auf das Gymnasium über. Anfang der 1970er Jahre besuchten 62 % der ausländischen Kinder eine nicht ihrem Alter entsprechende Klasse. 1975/76 verließen 52,3 % der ausländischen Schülerinnen und Schüler die Hauptschule ohne Abschluss, vier- bis fünfmal so viele wie bei ihren deutschen Altersgenossen. Bis in die 1980er Jahre erreichten ausländische Jugendliche nur selten weiterführende Schulabschlüsse.⁵⁹
 
Die Kultusministerkonferenz unterstützte in den 1950er Jahren die Einrichtung separater Klassen, um die Kinder dort in der Herkunftssprache zu unterrichten. 1971 änderte sie ihre Position, Kinder sollten nun vollständig in das deutsche Schulsystem integriert werden. Allerdings forderte sie 1976 bzw. 1979 zusätzlich zur Förderung der Deutschkenntnisse auch eine Verstärkung der muttersprachlichen Bildung.⁶⁰ Der muttersprachliche und landeskundliche Unterricht für die im Aufnahmeland lebenden Kinder von Wanderarbeitern wurde 1975 sogar in der KSZE-Schlussakte von Helsinki festgehalten.⁶¹
Die Länder boten im Prinzip zwei gegensätzliche Positionen an. Westberlin vertrat das Modell der Integration, Bayern setzte, dem Rotationsprinzip entsprechend, auf Reintegration:⁶² Immerhin konnte ein Kind, sobald es über ausreichend Deutschkenntnisse verfügte, durch die Eltern für den deutschen Regelunterricht angemeldet werden. Tatsächlich entschieden sich viele Eltern aber für die Nationalklassen.⁶³ Noch zu Beginn der 1980er Jahre waren ca. 40 % der ausländischen Schülerinnen und Schüler in Bayern in zweisprachigen Klassen untergebracht. Seit Anfang der 1990er Jahre wurde dieser Anteil aber konsequent abgebaut.⁶⁴
 
Zugespitzt formuliert waren in Nordrhein-Westfalen die Chancen Jugendlicher, mit ausländischer Herkunft die Fachoberschulreife oder Abitur zu erlangen, lange Zeit etwa doppelt so groß wie in Bayern. Aufgrund des hohen Wirtschaftswachstums erhielten im Freistaat ausländische Jugendliche aber viel leichter eine Lehrstelle.⁶⁵
 
Insgesamt bestand beim bayerischen Modell die Gefahr, dass die ausländischen Schülerinnen und Schüler isoliert wurden und bei Abschlüssen schlechter abschnitten. Die Münchner „Ausländerstudie“ von 1972 positionierte sich klar gegen das bayerische Modell und setzte auf Integration im Regelunterricht.⁶⁶
 
Kritiker sehen im bayerischen Ansatz der ethnisch separierenden Klassenbildung eine „institutionalisierten Diskriminierung“.⁶⁷ Andererseits stieß das bayerische Modell bei ausländischen Eltern durchaus auf Zustimmung. Die Mehrheit der „Gastarbeiter“ betonte Anfang der 1970er Jahre, in die Heimat zurückkehren zu wollen: Der Wanderungssaldo war von 1974 bis einschließlich 1979 negativ: Die Zahl der Fortzüge überwog die der Zuzüge um 200.000.⁶⁸
Die Entscheidung lag letztlich bei den Eltern. Diese sprachen sich in Bayern anfangs mehrheitlich für das Reintegrationsangebot aus. Erst nach Jahren sollte sich zuverlässig herausstellen, dass viele Familien, trotz der ursprünglichen Rückkehrabsicht, langfristig blieben.⁶⁹
 
Späte Ansätze der Partizipation
Die Frage der Staatsangehörigkeit wird seit 1949 durch den Bund auf der Basis seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz geregelt (Art. 73 Abs. 2 GG). Andererseits besitzt er hier keine eigene Verwaltungskompetenz, sodass die Einbürgerungen nicht durch den Bund, sondern von den Bundesländern vorgenommen werden.⁷⁰ Die Länder hatten und haben auf die Ausgestaltung der Einbürgerungspolitik großen Einfluss. Das betrifft z.B. die Genehmigungsvorbehalte, die Ausstattung und Informationspolitik zuständiger Behörden oder die Dauer der Verfahren.⁷¹ Bayern und das Saarland wiesen oft die geringsten Einbürgerungsraten auf.⁷² Da das Bayerische Innenministerium eine kulturell homogene Gesellschaft anstrebte, wollte es auf eine weitgehende Assimilation der Migranten vor einer etwaigen Einbürgerung nicht verzichten. Zudem sollten Personen, denen die Voraussetzungen zur Einbürgerung fehlten, kaum politische Mitspracherechte erhalten.⁷³
 
Ohne deutsche Staatsbürgerschaft und das damit verbundene Wahlrecht waren die „Gastarbeiter“ elektoral nicht relevant. Wegen der unterschiedlichen Herkunftsländer war zudem die gemeinsame Identität als Gruppe eher schwach ausgeprägt. Es fehlte außerdem an öffentlichkeitswirksamen Fürsprechern, sie besaßen vorerst keine politischen Advokaten, eine Rolle, die auch von den Massenmedien nur zum Teil übernommen wurde. Die Wahrnehmung in den Medien war ambivalent, da nicht selten soziale Missstände thematisiert wurden.⁷⁴
 
Erst 1971 führte der Bayerische Landtag eine Grundsatzdebatte über die „Gastarbeiterfrage“.⁷⁵ Immerhin wurden Anfang der 1970er Jahre in Bayern regionale Koordinierungskreise unter der Federführung des Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung unter Beteiligung von Gewerkschaften, Wohlfahrtsverbände, Kirchen, Arbeitsämter usw. eingerichtet. Sie sollten Maßnahmen für die Betreuung der ausländischen Arbeitnehmerinnen und -nehmer organisieren. Der erste bayerische Ausländerbeirat wurde 1973 in Nürnberg gewählt, bundesweit der zweite in einer Großstadt nach Wiesbaden. Die Münchner „Ausländerstudie“ hatte festgestellt, dass die Integration der Zugewanderten nicht ohne deren Beteiligung am politischen Willensbildungsprozess erfolgen könne. Deshalb wurde 1974 auch in der Landeshauptstadt ein Ausländerbeirat gegründet. Zu den vordringlichen Aufgaben des Beirats zählten die Beratung des Stadtrats und der Verwaltung sowie die Artikulation der Interessen der ausländischen Bevölkerung.⁷⁶
 
Heute gibt es immerhin für einen Teil der Zugewanderten das Wahlrecht. Als Folge des Vertrags von Maastricht besitzen seit 1995 alle EU-Staatsangehörigen, die in einem anderen EU-Land leben, in diesem Land das aktive und das passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen. Zudem erleichterten auch die Reformen des Staatsbürgerschaftsrechts von 1991 und 2000 die Einbürgerung und damit den Zugang zum vollen Wahlrecht. Dieser Zuwachs an Bedeutung steht aber für eine Entwicklung, die über den Zeitrahmen des Artikels hinausweist.
 
Fazit
Nach anfänglichen Vorbehalten und Protesten der alteingesessenen Bevölkerung und großen Problemen der Unterbringung konnte die Integration der ersten der dargestellten Migrationsgruppen, der Heimatvertriebenen, langfristig gelingen. Es handelte sich um Deutsche im Sinne des Grundgesetzes mit deutscher Sprache, teils bairischem Dialekt, deren Integration man schnell – möglicherweise auch vor dem Hintergrund ihrer elektoralen Bedeutung – als Notwendigkeit begriff. Auch bei der deutlich kleineren Gruppe der (Spät-)Aussiedlerinnen und -aussiedler, die ebenfalls als deutsche Staatsbürger galten und auf gute Sprachkenntnisse zurückgreifen konnten, war der politische Wille zur Integration in Form von Sonderprogrammen erkennbar.
 
Dies stellte sich bei der Gruppe der Arbeitsmigrantinnen und -migranten insofern anders dar, als die Bayerische Regierung hier an der Vorstellung festhielt, dass diese nicht dauerhaft in Bayern bleiben würden. Das Konzept der Rotation wirkte sich letztlich auf die Wohnungs-, Schul- und Integrationspolitik dahingehend aus, dass man Zuzugssperren beschloss, ein schulisches Konzept der Reintegration in die Geburtsländer verfolgte und politische Mitspracherechte nur sehr restriktiv zuließ.
 
Die Unterschiede in der Migrationspolitik spiegeln sich nicht zuletzt auch in der Erinnerungskultur wider, wo im Falle der sogenannten Gastarbeiterinnen und Gastarbeiter eine entsprechende Würdigung im Gegensatz zu den beiden anderen Gruppen lange Zeit ausblieb.